สรุปความจากรายงานวิจัย “โครงการศึกษาและวิเคราะห์สภาพปัญหาและสนับสนุนองค์ความรู้ทางกฎหมายเพื่อการพัฒนาคุณภาพชีวิตคนไร้บ้าน” (1 ธันวาคม 2559 – 30 พฤศจิกายน 2560) ของนายไพสิฐ พาณิชย์กุล และคณะฯ ภายใต้การสนับสนุนทุนโครงการสนับสนุนองค์ความรู้เพื่อการสร้างเสริมสุขภาวะและคุณภาพชีวิตคนไร้บ้าน สำนักงานกองทุนสนับสนุนการสร้างเสริมสุขภาพ (สสส.)
พระราชบัญญัติหลักประกันสุขภาพแห่งชาติ พ.ศ. 2545 ระบุให้คนไทยทุกคนมีสิทธิได้รับบริการสาธารณสุขที่มีมาตรฐานและมีประสิทธิภาพ โดยจัดให้มี “กองทุนหลักประกันสุขภาพแห่งชาติ” ขึ้น เพื่อดูแลเรื่องค่าใช้จ่าย สนับสนุนและส่งเสริมการจัดบริการสาธารณสุขของหน่วยบริการ และส่งเสริมให้คนไทยสามารถเข้าถึงบริการสาธารณสุข ที่มีประสิทธิภาพได้อย่างทั่วถึง ซึ่ง “สิทธิหลักประกันสุขภาพ” หรือที่รู้จักกันในนาม “สิทธิ 30 บาท หรือสิทธิบัตรทอง” เป็นสิทธิตามกฎหมายสำหรับคนไทยที่มีเลขบัตรประจำตัวประชาชน 13 หลัก ที่ไม่ได้รับสิทธิสวัสดิการข้าราชการ หรือสิทธิประกันสังคม หรือสิทธิสวัสดิการรัฐวิสาหกิจ หรือสิทธิอื่นๆ จากรัฐ
สิทธิในระบบประกันสุขภาพดังกล่าว ถือเป็นสวัสดิการรัฐสำหรับประชาชนทุกคน แต่เอกสารประกอบการลงทะเบียนสำหรับผู้ต้องการใช้สิทธิหลักประกันสุภาพ อันได้แก่ 1.สำเนาบัตรประจำตัวประชาชน สำหรับเด็กใช้สำเนาสูติบัตร (ใบเกิด) 2.สำเนาทะเบียนบ้าน หรือหนังสือรับรองการพักอาศัยจริง เป็นอุปสรรคสำคัญที่ทำให้ประชากรบางกลุ่มที่แม้จะเป็นคนไทย แต่กลับไม่สามารถเข้าถึงสิทธิในหลักประกันสุขภาพได้ เพราะขาดหลักฐานทางทะเบียนในการขอรับสิทธิของตน
คนไร้บ้านหรือผู้ที่ใช้ชีวิตในพื้นที่สาธารณะ เป็นประชากรกลุ่มหนึ่งที่ต้องประสบปัญหาด้านการเข้าไม่ถึงสิทธิในระบบประกันสุขภาพ จากสาเหตุการขาดหลักฐานทางทะเบียน สอดคล้องกับรายงานของสำนักงานประกันสุขภาพแห่งชาติ (สปสช.) ที่ระบุว่าปัญหาการเข้าไม่ถึงสิทธิในการรักษาพยาบาลจากรัฐของประชาชน ส่วนใหญ่บุคคลที่ไม่ได้รับการรับรองดังกล่าว มักจะเป็นผู้ประกอบอาชีพอิสระ ซึ่งไม่ได้เป็นผู้ประกันตน โดยปัญหาสำคัญที่ทำให้บุคคลเหล่านี้ไม่ได้รับสิทธิขั้นพื้นฐานเกี่ยวกับสุขภาพ เนื่องมาจากการที่บุคคลเหล่านั้นไม่มีบัตรประจำตัวประชาชนและสำเนาทะเบียนบ้าน จากการสำรวจของสำนักงานกองทุนสนับสนุนการสร้างเสริมสุขภาพพบว่า ปัจจุบันมีคนไร้บ้านประมาณร้อยละ 25 ที่ไม่มีบัตรประจำตัวประชาชน หรือไม่มีเอกสารยืนยันตัวตนทางทะเบียน เหตุผลที่คนไร้บ้านไม่มีบัตรประจำตัวประชาชน หรือเอกสารยืนยันตัวตนทางทะเบียนนั้น เป็นผลมาจากรูปแบบการใช้ชีวิตของคนไร้บ้าน ที่ส่วนใหญ่ซึ่งใช้ชีวิตอยู่ในพื้นที่สาธารณะเป็นเวลานาน ทำให้ขาดการติดต่อในระบบทะเบียนราษฎร เช่น บางคนเมื่อออกมาเป็นคนไร้บ้านแล้วก็ไม่ได้ไปต่ออายุบัตรประจำตัวประชาชนอีกเลย หรือบางคนไม่เคยมีบัตรประจำตัวประชาชนเลย เพราะออกจากบ้านมาตั้งแต่เด็กโดยที่ยังไม่มีบัตรประชาชน หรือคนไร้บ้านบางคนถูกขโมยทรัพย์สินจนหมด ทำให้ไม่มีเอกสารไปยืนยันตัวตนกับทางราชการ เพื่อขอทำบัตรประจำตัวประชาชนใหม่ได้ เป็นต้น สิ่งเหล่านี้ทำให้คนไร้บ้านจำนวนมากถูกคัดชื่อออกจากระบบทะเบียนราษฎร์ หรือยิ่งไปกว่านั้นบางคนถูกบุคคลอื่นนำชื่อไปสวมสิทธิเรียบร้อยแล้ว
อีกหนึ่งปัญหาของคนไร้บ้าน ที่แม้จะมีบัตรประจำตัวประชาชน แต่มีที่อยู่อาศัยในปัจจุบันไม่ตรงกับภูมิลำเนาในบัตรประจำตัวประชาชน ทำให้ยากต่อการเข้าถึงสิทธิในการเข้าการรักษาพยาบาลในเขตท้องที่ที่ตนเองอาศัยอยู่ได้ ดังนั้น เมื่อรัฐใช้วิธีการควบคุมการเคลื่อนที่ของประชากร โดยนำทะเบียนราษฎร์มาผูกกับสิทธิต่างๆ ของประชาชนเช่นนี้ ทำให้คนไร้บ้านกลายเป็นกลุ่มคนที่ถูกบังคับให้ต้องใช้ชีวิตอย่างยากลำบาก มากกว่าประชาชนทั่วไปในสังคม โดยเฉพาะอย่างยิ่งการเข้าไม่ถึงสิทธิและโอกาสต่างๆ ที่พลเมืองพึงมีพึงได้ตามกฎหมาย ดังนั้น คนไม่มีบ้านหรือไม่มีเอกสารทางทะเบียนจึงถูกกีดกันไม่ให้ได้รับการบริการจากสวัสดิการของรัฐ และการถูกกีดกันการเข้าถึงสิทธิขั้นพื้นฐาน
เมื่อเข้าไม่ถึงระบบประกันสุขภาพ คนไร้บ้านต้องสูญเสียสิทธิด้านสุขภาพไป ดังนี้
- บริการส่งเสริมสุขภาพและการรักษาโรค
- การรักษาพยาบาลในกลุ่มโรคเรื้อรัง อาทิ โรคมะเร็ง โรคไตวายเรื้อรัง
- การรักษาพยาบาลในกลุ่มโรคระบาด ได้แก่ ผู้ติดเชื้อเอชไอวีและผู้ป่วยเอดส์
- กรณีอุบัติเหตุหรือเจ็บป่วยฉุกเฉิน
จะเห็นได้ว่า สิทธิในหลักประกันสุขภาพของรัฐที่กล่าวมาแล้วนี้ค่อนข้างครอบคลุมถึงการรักษาพยาบาลในหลายด้านและหลายโรคที่สำคัญ ซึ่งคนไร้บ้านเป็นกลุ่มประชากรที่มีปัญหาทางสุขภาพมากกว่าค่าเฉลี่ยของสังคมไทยโดยรวม คือมีปัญหาโรคประจำตัว โดยเฉพาะโรคความดันโลหิตสูงถึงร้อยละ 51 ขณะที่คนทั่วไปอยู่ที่ร้อยละ 20 ปัญหาสุขภาพจิตที่ไม่รุนแรง (ไม่เป็นอันตรายต่อสังคม) มีคนไร้บ้านป่วยประมาณร้อยละ 70 ในขณะที่คนทั่วไปอยู่ที่ประมาณร้อยละ 17 โรคประจำตัว โดยเฉพาะโรคไม่ติดต่อเรื้อรัง (NCDS) มีคนไร้บ้านร้อยละ 31 ขณะที่คนทั่วไปอยู่ที่ประมาณร้อยละ 22 และปัญหาสุขภาพช่องปากมีคนไร้บ้านป่วยในจำนวนร้อยละ 70 ส่วนคนทั่วไปอยู่ที่ประมาณร้อยละ 50
ผลกระทบจากการเข้าไม่ถึงสิทธิในการเข้าถึงระบบประกันสุขภาพของรัฐ ทำให้คนไร้บ้านต้องสูญเสียสิทธิด้านสุขภาพที่จำเป็นในการดำรงชีวิตไปจากเหลื่อมล้ำและไม่เท่าเทียม ทั้งที่คนที่ใช้ชีวิตในพื้นที่สาธารณะอย่างคนไร้บ้าน เป็นประชากรกลุ่มเสี่ยงต่อการติดโรคต่างๆ มากกว่าคนที่ใช้ชีวิตปกติทั่วไป ซึ่ง นายสิทธิพล ชูประจง หัวหน้าโครงการผู้ป่วยข้างถนน มูลนิธิกระจกเงา ยังได้กล่าวถึงปัญหานี้ไว้ว่า ระบบสวัสดิการของประเทศไทยที่มีอยู่ขณะนี้ ครอบคลุมเฉพาะผู้ที่มีบัตรประกันตนรักษาสุขภาพ อาทิ บัตรทอง บัตร 30 บาทรักษาทุกโรค แต่สิทธิในการรักษาอื่นๆ ไม่เกิดผล เนื่องจากระบบสวัสดิการต่างๆ ในประเทศไทยยังต้องอาศัยหลักฐานที่เป็นทางการจำนวนมาก โดยเฉพาะบัตรประชาชน ซึ่งผู้ป่วยข้างถนนเป็นหนึ่งในกลุ่มคนที่ไร้สิทธิดังกล่าว
เห็นได้ชัดว่า ผู้ป่วยข้างถนน คนไร้บ้าน หรือคนไร้ที่พึ่งต่างเป็นกลุ่มบุคคลที่เข้าไม่ถึงสวัสดิการด้านสุขภาพจากรัฐ โดยงบประมาณที่ภาครัฐต้องเสียไปอย่างมหาศาลเพื่อจัดทำระบบประกันสุขภาพแห่งชาติแก่ประชาชนในแต่ละปีนั้น ไม่สามารถจัดสรรการบริการการด้านสุขภาพให้แก่ประชาชนทุกคนได้อย่างทั่วถึง โดยเฉพาะประชาชนที่ด้อยโอกาสในสังคม ทำให้กลุ่มบุคคลเหล่านี้ขาดโอกาสในการเข้าถึงสิทธิในสุขภาพจากระบบประกันสุขภาพของรัฐหลายประการ ดังที่ได้กล่าวมาข้างต้น
แนวทางการแก้ปัญหาในการเข้าไม่ถึงระบบประกันสุขภาพแห่งชาติของคนไร้บ้าน
ภาครัฐ
สำนักงานกองทุนสนับสนุนการสร้างเสริมสุขภาพ (สสส.) ร่วมกับมูลนิธิพัฒนาที่อยู่อาศัย (มพศ.) เคยมีความพยายามในการคืนสิทธิให้แก่คนไร้บ้านกว่า 3,000 คน ที่ไม่มีบัตรประจำตัวประชาชน โดยมุ่งหวังให้กลุ่มบุคคลเหล่านี้ได้รับสิทธิในการศึกษา การทำงาน และการรักษาพยาบาลอีกครั้งซึ่งเมื่อวันที่ 28 มกราคม พ.ศ. 2558 ที่ผ่านมา จังหวัดขอนแก่นได้เริ่มโครงการนำร่องขึ้นเป็นที่แรก ในโครงการ ‘ขอนแก่น’ คืนสิทธิคนไร้บ้าน”มีการจัดเวทีสื่อสาธารณะ เรื่อง “การเข้าถึงสิทธิขั้นพื้นฐานของคนไร้บ้าน เรื่องบัตรประชาชน” โดยดร.ประกาศิต กายะสิทธิ์ ผู้อำนวยการสำนักสนับสนุนสุขภาวะประชากรกลุ่มเฉพาะสำนักงานกองทุนสนับสนุนการสร้างเสริมสุขภาพ (สสส.) ได้กล่าวว่า “สสส. มีเป้าหมายเพื่อลดความไม่เป็นธรรมทางสังคมและสุขภาพประชากรกลุ่มเฉพาะ หรือกลุ่มชายขอบหลายกลุ่ม อาทิ คนพิการ ผู้สูงอายุ แรงงานนอกระบบ ผู้มีปัญหาสถานะบุคคล กลุ่มชาติพันธุ์ ซึ่งสำหรับคนไร้บ้านที่เรียกได้ว่าเป็นกลุ่มคนชายขอบ เข้าไม่ถึงโอกาสทางสังคมหลายๆ ด้านดังที่คนไทยส่วนใหญ่เข้าถึงได้ เช่น รถไฟฟรี เบี้ยคนพิการ เบี้ยผู้สูงอายุ การมีที่อยู่อาศัย ฯลฯ สสส. จึงมุ่งให้คนไร้บ้านมีศักยภาพดูแลช่วยเหลือตนเอง สามารถเข้าถึงสิทธิและสวัสดิการขั้นพื้นฐานที่มนุษย์และคนไทยพึงมี โดยโครงการนี้ได้นำร่องดำเนินงานใน 2 พื้นที่ คือ กรุงเทพฯ และเชียงใหม่ เน้นทำงานร่วมกับองค์กรพัฒนาเอกชน และหน่วยงานรัฐส่วนกลาง”
สำนักงานกองทุนสนับสนุนการสร้างเสริมสุขภาพได้วางแผนการดำเนินงานคืนสิทธิให้แก่คนไร้บ้านโดยปรับการทำงานร่วมกับหน่วยงานรัฐส่วนกลาง เพื่อลดขั้นตอนในการออกบัตรประจำตัวประชาชนคืนสิทธิแก่คนไร้บ้าน และเน้นการทำงานร่วมกับองค์กรพัฒนาเอกชนในพื้นที่ อย่างไรก็ตาม แม้โครงการคืนสิทธิแก่คนไร้บ้านจะฟังดูเป็นโครงการที่ดี สร้างความหวังในการมีบัตรประจำตัวประชาชนและสิทธิต่างๆ ให้แก่คนไร้บ้านได้ แต่จากผลสำรวจของสำนักงานกองทุนสนับสนุนการสร้างเสริมสุขภาพ (สสส.)ในการดำเนินงานตามโครงการคืนสิทธิแก่คนไร้บ้าน ตั้งแต่ปี 2558-2560 พบว่า ในปัจจุบันยังมีคนไร้บ้านประมาณร้อยละ 25 ที่ไม่มีบัตรประจำตัวประชาชนหรือไม่มีเอกสารยืนยันตัวตนทางทะเบียน ซึ่งจะเห็นได้ว่าปัญหาเรื่องการไร้สถานะทางทะเบียนของคนไร้บ้านยังไม่หมดไป แม้ภาครัฐจะพยายามออกโครงการมาช่วยเหลือก็ตาม คนไร้บ้านที่ไม่มีหลักฐานทางทะเบียนราษฎร์และเข้าไม่ถึงสิทธิขั้นพื้นฐานยังคงมีอยู่เป็นจำนวนมาก
องค์กรพัฒนาเอกชน (NGO)
- มูลนิธิพัฒนาที่อยู่อาศัย (มพศ.)
มูลนิธิพัฒนาที่อยู่อาศัยได้เสนอแนวทางการแก้ไขปัญหา ในการเข้าไม่ถึงระบบประกันสุขภาพแห่งชาติของกลุ่มคนไร้บ้าน โดยเสนอเป็นนโยบายต่อส านักงานหลักประกันสุขภาพแห่งชาติ (สปสช.) ให้จัดตั้งกองทุนรักษาพยาบาลแก่ผู้ที่ไร้สถานะทางทะเบียน ซึ่งจะสามารถครอบคลุมคนไร้บ้านที่ไม่มีบัตรประจำตัวประชาชนได้อย่างทั่วถึง
- สถาบันพัฒนาองค์กรชุมชน (องค์การมหาชน) (พอช.)
สถาบันพัฒนาองค์กรชุมชน หรือ พอช. ได้มีโครงการให้เงินสนับสนุนคนไร้บ้านที่มีการรวมกลุ่มกัน เพื่อใช้ในการจัดหาที่อยู่อาศัย การทำกิจกรรมและการจัดสวัสดิการ เริ่มจากศูนย์คนไร้บ้านสุวิทย์ วัดหนูที่กรุงเทพมหานคร ซึ่งคนไร้บ้านในจังหวัดเชียงใหม่เองก็ได้รับเงินสนับสนุน จากสถาบันพัฒนาองค์กรชุมชนเช่นกัน โดยคนไร้บ้านในเชียงใหม่ได้เริ่มรวมตัวกันตั้งแต่ปี 2551 เป็นต้นมา มีสมาชิกที่มาจากหลากหลายแห่ง ตั้งแต่คนจากภาคกลาง เหนือ อีสาน เช่น กรุงเทพฯ เชียงใหม่ ตาก แม่ฮ่องสอน นครพนม ยโสธร ฯลฯ โดยเป็นการรวมกลุ่มกันของคนไร้บ้านบริเวณท่าแพ ช้างเผือก สามกษัตริย์มีการประชุมกันทุกวันจันทร์ และทำโครงการธนาคารคนไร้บ้าน ซึ่งต่อมาในเดือนตุลาคม ปี 2552 สถาบันพัฒนาองค์กรชุมชนได้สนับสนุนงบประมาณ ให้มีการสำรวจคนไร้บ้านในจังหวัดเชียงใหม่ พบว่ามีจำนวน 156 คน และในปีพ.ศ. 2553 สถาบันพัฒนาองค์กรชุมชนและมูลนิธิพัฒนาที่อยู่อาศัยจึงได้ร่วมกันจัดหาที่อยู่อาศัยให้แก่คนไร้บ้านกลายเป็น “ศูนย์คนไร้บ้าน จังหวัดเชียงใหม่”ที่เดิมเช่าตึกแถวอยู่บริเวณช้างม่อย แต่ในปัจจุบันศูนย์คนไร้บ้าน จังหวัดเชียงใหม่ กำลังดำเนินการสร้างอย่างถาวรในที่ดินของตนเองบริเวณถนนวัวลาย ตำบลหายยา
การรวมตัวกันของคนไร้บ้านทำให้เกิดโครงการ “สวัสดิการวันละบาท” ขึ้นโดยเป็นสวัสดิการเพื่อค่าใช้จ่ายต่างๆ ของคนไร้บ้านที่เข้าร่วมโครงการ เช่น ค่าน้ำ ค่าไฟในศูนย์คนไร้บ้าน ค่าเดินทางไปรักษาพยาบาล โดยคนไร้บ้านจะต้องจ่ายเงินเข้าสู่กองกลางของสวัสดิการ ทุกวันคนละหนึ่งบาท และกองทุนคนไร้บ้านเชียงใหม่ เครือข่ายคนไร้บ้านสลัม 4 ภาค และศูนย์คุ้มครองคนไร้บ้านจะร่วมสมทบอีกวันละบาทต่อคน โดยสวัสดิการวันละบาทนี้จะช่วยให้คนไร้บ้าน มีส่วนในการดูแลกันเองได้ภายในกลุ่ม
จากการสัมภาษณ์คุณวิเชียร ทาหล้า เจ้าหน้าที่ที่ทำงานร่วมกับคนไร้บ้านในจังหวัดเชียงใหม่ ได้สะท้อนให้ฟังว่า
“แนวคิดสวัสดิการหนึ่งบาทของคนไร้บ้าน มาจากแนวคิดสวัสดิการของคนไร้บ้านที่เกิดขึ้นในกรุงเทพมหานคร คนไร้บ้านมองว่าระบบสวัสดิการต่างๆที่รัฐก็ดี กฎหมายก็ดี เป็นผู้จัดสรรสวัสดิการให้นั้น ไม่สอดคล้องกับการดำเนินชีวิตของคนไร้บ้าน ยกตัวอย่างเช่น โครงการ 30 บาทรักษาทุกโรคที่ครอบคลุมแค่ค่ารักษาพยาบาล แต่ไม่ได้ครอบคลุมเกี่ยวกับค่าเดินทาง หรือค่าขนส่งคมนาคมที่คนไร้บ้านจะต้องจำเป็นจะต้องมีค่าใช้จ่าย ในส่วนนี้เพื่อการเดินทางไปรักษาพยาบาลเมื่อมีปัญหาสุขภาพ ซึ่งไม่สอดคล้องกับสภาพความเป็นอยู่ของคนไร้บ้าน ที่มีรายได้ไม่เพียงพอต่อค่าใช้จ่ายในการเดินทางสวัสดิการหนึ่งบาท จึงมีขึ้นเพื่อช่วยเหลือคนไร้บ้านด้วยกัน ในการออกค่าใช้จ่ายในการเดินทางเพื่อจะไปรักษาสุขภาพที่โรงพยาบาล อีกด้านหนึ่งของสวัสดิการหนึ่งบาทของคนไร้บ้านนี้ มูลนิธิพัฒนาที่อยู่อาศัย (มพศ.) ก็ได้เข้ามาช่วยเหลือสมทบด้วย คือ คนไร้บ้านจ่าย 1 บาท มพศ. ก็จ่ายให้อีก 1 บาท แต่อย่างไรก็ตามสวัสดิการดังกล่าวก็ยังไม่เพียงพอ มพศ. จึงได้จัดกิจกรรมขึ้นมาช่วยเหลืออีกหนึ่งกิจกรรม คือ การเก็บขยะรีไซเคิล เพื่อหารายได้เสริมในส่วนของกองกลางสวัสดิการนี้”
กล่าวได้ว่า องค์กรพัฒนาเอกชนอย่างมูลนิธิพัฒนาที่อยู่อาศัยและสถาบันพัฒนาองค์กรชุมชนต่างพยายามเข้ามาช่วยเหลือคนไร้บ้าน ให้สามารถพึงพาตนเองได้ ทั้งในด้านที่อยู่อาศัยและคุณภาพชีวิตที่ดีขึ้นของคนไร้บ้าน