ผู้ให้สัมภาษณ์: วรรณา แก้วชาติ
ผู้สัมภาษณ์และเรียบเรียง: บุณิกา จูจันทร์
มีผู้คนมากมายที่อยู่อาศัยเติบโตในไทยตั้งแต่เกิด มีบรรพบุรุษอยู่บนผืนแผ่นดินไทยมาเป็นเวลานาน แต่เมื่อเขาไม่มีตัวเลขสิบสามหลักในบัตรประชาชน เขากลับไม่มีสิทธิจะยืนยันว่าตัวเองเป็นคนไทย / ที่มีความเป็นคนเท่ากับเรา / และควรได้รับการดูแลคุ้มครองเท่ากับคนที่อยู่ในสารบบประชาชนของรัฐ
เนื้อหาของบทความนี้เรียบเรียงมาจากการสัมภาษณ์คุณวรรณา แก้วชาติ หรือที่เราเรียกติดปากว่าพี่หน่อย คนทำงานด้านคนจนเมือง มูลนิธิพัฒนาที่อยู่อาศัย ผู้ที่แทบจะกล่าวได้ว่า รู้ดีที่สุดในเรื่องประวัติศาสตร์การให้ความช่วยเหลือคนไทยไร้สิทธิ และที่มาของบันทึกความร่วมมือ “การดำเนินงานพัฒนาการเข้าถึงสิทธิหลักประกันสุขภาพของคนไทย ที่มีปัญหาสถานะทางทะเบียน”
ในวันที่ 8 กรกฎาคม พ.ศ. 2563 หน่วยงานรัฐและองค์กรพัฒนาสังคมต่าง ๆ ได้ร่วมกันลงนามบันทึกความร่วมมือ “การดำเนินงานพัฒนาการเข้าถึงสิทธิหลักประกันสุขภาพของคนไทยที่มีปัญหาสถานะทางทะเบียน” เอกสารฉบับนี้เป็นผลของความพยายามจัดการปัญหาซึ่งค้างคาอยู่ในระบบทะเบียนราษฎรและสาธารณสุข นั่นคือปัญหาบุคคลที่ไม่สามารถพิสูจน์สถานะการเป็นคนไทยได้ เมื่อไม่อาจได้การรับรองจากรัฐว่าเป็นคนไทย คนกลุ่มนี้จึงไม่มีเอกสารยืนยันอัตลักษณ์จากราชการในครอบครอง ทำให้ไม่สามารถเข้าถึงสิทธิสวัสดิการที่รัฐมอบให้ (เช่น สิทธิหลักประกันสุขภาพ)
คำว่า “คนไทยไร้สิทธิ” จึงเป็นคำใช้เรียกประชาชนที่เผชิญปัญหาสถานะทางกฎหมายที่คลุมเครือ ซึ่งในปัจจุบัน มีผู้คนจำนวนกว่า 5.2 แสนคน ที่คงยังตกหล่นไปจากสารบบทะเบียนราษฎร หรือเป็น “คนไทยไร้สิทธิ” และคนไร้บ้านจำนวนมากก็ถือว่าอยู่ในคนกลุ่มนี้เช่นกัน
เมื่อปี พ.ศ. 2560 มูลนิธิพัฒนาที่อยู่อาศัยและเครือข่ายคนไร้บ้าน และเครือข่ายนักวิชาการค้นพบว่า คนไร้บ้านหลายคนไม่มีโอกาสไปรักษาตัวที่โรงพยาบาลเมื่อป่วยไข้ และบริโภคยาที่ตนหาซื้อเองประคองอาการไปก่อน จนถึงขั้นเสียชีวิต เมื่อเจ้าหน้าที่เข้าไปพูดคุย จึงได้ความว่าคนไร้บ้านนั้นไม่มีตัวตนอยู่ในระบบทะเบียนราษฎร ไม่มีบัตรประชาชนและเลขประจำตัวสิบสามหลัก ปราศจากทะเบียนบ้านรับรองหลักแหล่ง ทำให้ไม่สามารถเข้าถึงการบริการสาธารณสุขซึ่งต้องใช้บัตรประชาชนเป็นเอกสารยืนยันสิทธิ นอกจากนี้เอง ยังมีคนไร้บ้านที่พกพาบัตรประชาชนไว้กับตัวแล้ว แต่ไม่สามารถใช้สิทธิสวัสดิการสาธารณสุขได้ เนื่องจากตนขึ้นทะเบียนสิทธิหลักประกันสุขภาพในพื้นที่ที่ไกลจากละแวกที่พักอาศัย
ในปีนั้นเอง เครือข่ายสลัมสี่ภาคจึงเข้าหารือกับ “คณะอนุกรรมการส่งเสริมการมีส่วนร่วมในการสร้างหลักประกันสุขภาพของทุกภาคส่วน” ประจำสำนักงานหลักประกันสุขภาพแห่งชาติ (สปสช.) ในประเด็นสิทธิในการใช้บริการสาธารณสุขที่หายไปของคนไทยจำนวนหนึ่ง และวงสนทนาครั้งนั้นได้นำไปสู่การก่อตั้ง “คณะทำงานพัฒนาการเข้าถึงบริการระบบหลักประกันสุขภาพของกลุ่มคนไทยที่มีปัญหาสถานะ” หนึ่งในความร่วมมือระหว่างภาครัฐและภาคประชาสังคมที่ได้พิสูจน์ให้เห็นว่า การร่วมมือกันระหว่างหลายภาคส่วน สามารถแก้ปัญหาได้อย่างจริงจังและยั่งยืน
ใครคือ “คนไทยไร้สิทธิ?”
การก่อตั้งคณะทำงานแก้ปัญหาคนไทยที่มีปัญหาสถานะคือจุดเริ่มต้นสำหรับการหาคำมาจำกัดความและอธิบายคนไทยที่ไม่ได้รับการรับรองสถานะและสิทธิโดยภาครัฐ เมื่อกลับไปพิจารณาคำถามสั้น ๆ ที่มักถูกหยิบยกมาใช้กับคนกลุ่มนี้ คือ“คนเหล่านี้เป็นคนไทยจริงไหม?” “ถ้าเป็นคนไทย แล้วทำไมไม่มีสิทธิเหมือนคนไทยคนอื่น?” คำว่า “คนไทยไร้สิทธิ” จึงกลายมาเป็นคำที่หมายถึงกลุ่ม “คนไทย” ที่เกิดและเติบโตมาบนผืนแผ่นดินไทย แต่กลับตกหล่นไปจากระบบสถานะบุคคล ทำให้เข้าไม่ถึงสิทธิที่พึงมีและต้องเผชิญปัญหามากมายบนเส้นทางชีวิต
กลุ่มคนไทยไร้สิทธินั้นอาจจำแนกออกได้เป็นสามประเภท ได้แก่:
- คนที่เคยมีบัตรประชาชน มีเอกสารและหลักฐานยืนยันอัตลักษณ์ตัวเองในฐานะประชาชนไทย แต่ว่าเอกสารดังกล่าวสูญหาย หรือหมดอายุ และไม่ได้รับการต่ออายุจากฝ่ายทะเบียนราษฎร หรือกลุ่มที่มีบัตรประชาชนแต่ชื่อปรากฏอยู่ในทะเบียบบ้านกลาง (ทะเบียนสำหรับบุคคลที่ไม่อาจมีชื่อในทะเบียนบ้านปรกติได้)
- คนที่ผู้ปกครองไม่เคยแจ้งเกิด แต่มีเครือญาติพี่น้องที่สามารถยืนยันประวัติการใช้ชีวิตในประเทศไทยที่ผ่านมา และสามารถเข้าสู่กระบวนการตรวจดีเอ็นเอเพื่อพิสูจน์ความเป็นเครือญาติได้
- “กลุ่มคนกอไผ่” (ราวกับเกิดในกอไผ่ ไม่มีใครเลี้ยงดูเหมือนตำนานยอพระกลิ่น) ซึ่งไม่มีบุคคลและญาติพี่น้องที่สามารถช่วยยืนยันประวัติชีวิตได้ และปราศจากยืนยันตัวตน
ไม่มีสิทธิ ไม่มีเสียง แต่มีปัญหามากมาย
“ในศรีสะเกษ มียายอายุมาก 80-90 ปีแล้ว มาขอทำบัตรประชาชน แล้วสมัยก่อนเวลาเกิด เขาจะเกิดนอก โรงพยาบาล เอกสารการเกิดก็ไม่มี จะแจ้งเกิดก็ต้องเดินทางจากหมู่บ้าน ฝ่าป่าฝ่าทุ่งไปถึงอำเภอ บางทีก็ไม่ถึง บางทีถึงแล้วก็ไม่ได้แจ้งเกิด ก็กลับมาบอกที่บ้านแล้วว่าแจ้งเกิด แต่พอไปทำบัตรก็ไม่มีชื่อในทะเบียนราษฎร”
พี่หน่อยเล่าประสบการณ์การลงพื้นที่เก็บข้อมูลเกี่ยวกับคนไทยไร้สิทธิในช่วงแรกเริ่ม ซึ่งเกิดขึ้นใน 26 จังหวัด
หลังจากเห็นภาพของสถานการณ์ปัญหาในแต่ละจังหวัด และได้ช่วยดำเนินการทำบัตรประชาชนให้กับคนที่มีปัญหาสิทธิสถานะ เครือข่ายภาคประชาสังคมก็พบว่า คนหลายคนไม่สามารถได้เอกสารรับรองตัวตนจากราชการ เพราะเจ้าหน้าที่พิจารณาว่าบุคคลเหล่านั้นไม่เหมาะสม ความกลัวและการปฏิเสธไม่ให้ความช่วยเหลือของฝ่ายทะเบียนในองค์การปกครองส่วนท้องถิ่นนั้น เกิดจากความไม่รู้ไม่เข้าใจในปัญหาสิทธิสถานะ และไม่มีผู้เชี่ยวชาญด้านการแก้ไขปัญหาสิทธิสถานะประจำสำนักงาน ทำให้เจ้าหน้าที่รัฐมีความกริ่งเกรงว่าการให้บัตรประชาชนจะนำไปสู่การสวมอัตลักษณ์โดย “คนต่างด้าว” ในขณะเดียวกัน ผู้มีปัญหาสิทธิสถานะบางคนเผชิญอุปสรรคในการเสาะแสวงหาพยานบุคคลและข้อมูลมายืนยันประวัติชีวิตการเป็นคนไทยด้วยปัจจัยหลายด้าน อาทิ อายุมาก หลักฐานและพยานต่าง ๆ จึงสูญหายล้มตายไปหมดแล้ว ไม่สามารถขอสืบค้นข้อมูลจากหน่วยงานปกครองส่วนท้องถิ่นด้วยตัวเอง หรือมีปัญหาทางจิตเวช ทำให้ไม่สามารถจำภูมิลำเนาและเรื่องราวชีวิตของตัวเองได้
มีหลายกรณีที่ผู้คนเข้าสู่กระบวนการพิสูจน์สถานะเมื่อมีอายุมากแล้ว เนื่องจากว่าตนเกิดช่วงเวลาที่การคลอดในโรงพยาบาลและการแจ้งเกิดยังไม่กลายเป็นบรรทัดฐาน และไม่ได้ดำเนินการได้สะดวกเช่นในปัจจุบัน นอกจากนี้ ความเชื่อดั้งเดิมของคนสมัยก่อนยังส่งผลต่อสถานะทางกฎหมายของผู้หญิง ในอดีต ผู้หญิงถูกมองว่าไม่จำเป็นต้องมีบัตรประชาชน เพราะเมื่ออายุย่างเข้า 14-15 ปี ก็จะเริ่มลงหลักปักฐาน อยู่เหย้าเฝ้าเรือนเลี้ยงลูก ไม่จำเป็นต้องทำกิจกรรมที่พึ่งพาเอกสารราชการใดใด แต่ผู้ชายต้องมีบัตรประชาชน เนื่องจากมีภาระต้องไปเกณฑ์ทหาร เมื่อดำเนินไปสู่ขั้นตอนสืบค้นข้อมูลโดยมีคนในหมู่บ้านช่วยยืนยันประวัติการอยู่อาศัย เจ้าหน้าที่ฝ่ายทะเบียนจำนวนหนึ่งยังคงยืนยันให้ผู้สูงอายุตรวจดีเอ็นเอ แม้ว่าจะไม่มีเครือญาติรุ่นเดียวกันมีชีวิตอยู่แล้วก็ตาม
การขอความช่วยเหลือจากหน่วยงานท้องถิ่นให้ช่วยสืบค้นข้อมูลเองยังดำเนินการอย่างยากลำบาก เนื่องจากระบบฐานข้อมูลยังพึ่งพาไมโครฟิล์มที่เก่าแก่ และกินเวลาในการค้นหาข้อมูล อีกทั้งผู้ติดต่อกับเจ้าหน้าที่ต้องมีความเข้าใจในข้อมูลเฉพาะด้าน รู้แน่ชัดว่าต้องการข้อมูลส่วนใด มีความรู้ด้านกฎหมาย และมีความกล้าในการเจราจาต่อรองกับดุลพินิจเจ้าหน้าที่ ความซับซ้อนของการพิจารณาหลักฐานทำให้เจ้าหน้าที่มักยึดการตรวจดีเอ็นเอพิสูจน์ตัวตนเป็นสรณะแทน แม้ว่าบางกรณีจะมีหลักฐานครบตามระเบียบปฏิบัติสำหรับการยื่นขอบัตรประชาชน การบีบบังคับให้พิสูจน์ดีเอ็นเอเช่นนี้ได้ผลักภาระค่าใช้จ่ายจำนวนมากให้บุคคลที่ไร้สิทธิ ซึ่งมีปัญหาด้านสถานะทางการเงินอยู่แล้ว ถึงแม้ว่าหลังจากสถาบันนิติวิทยาศาสตร์เข้ามาเป็นส่วนหนึ่งของคณะทำงานแก้ไขปัญหาคนไทยไร้สิทธิ สถาบันนิติวิทยาศาสตร์ได้ให้ความช่วยเหลือตรวจดีเอ็นเอโดยไม่มีค่าใช้จ่าย แต่ก็ยังมีผลตรวจจำนวนมากที่ยังไม่ได้นำไปใช้ในการพิสูจน์สถานะเพื่อทำบัตรประชาชน ในระยะเวลาตั้งแต่ปี พ.ศ. 2560-2562 มีผลตรวจดีเอ็นเอประมาณสามพันเคสที่ยังไม่ได้เข้าสู่กระบวนการดังกล่าว
นอกจากนี้ กระทรวงการพัฒนาสังคมและความมั่นคงของมนุษย์ยังพบว่า สถานคุ้มครองคนไร้ที่พึ่ง หรือหน่วยงานบริการสังคมของกระทรวงเองก็กำลังรองรับบุคคลที่มีปัญหาสถานะหลายพันคน โดยมากแล้วบุคคลเหล่านั้นมีภาวะทางจิต ไม่สามารถจำบ้านเกิดและรายละเอียดชีวิตของตัวเอง ทำให้ไม่สามารถเข้าสู่กระบวนการสืบค้นข้อมูลหรือให้ปากคำอะไรได้ สิ่งเดียวที่สามารถรับรู้ได้คือตนเองเป็นคนไทยคนหนึ่ง และอาศัยอยู่จังหวัดที่จังหวัดไหน เมื่อมีปัญหาด้านสุขภาวะ ผู้ที่มีปัญหาสถานะบุคคลต้องแบกรับค่ารักษาพยาบาลด้วยตัวเอง เนื่องจากว่าสิทธิตามหลักประกันสุขภาพถูกปฏิเสธ หลายท่านจึงตัดสินใจกินยารักษาที่หาเองได้จนกระทั่งอาการอยู่ในระดับที่เรียกรถฉุกเฉินพาไปโรงพยาบาลได้ และขออนุเคราะห์ค่ารักษา
ปัญหาเรื่องค่าใช้จ่ายที่กระทรวงการพัฒนาสังคมฯ และโรงพยาบาลต้องแบกรับ ทำให้คณะทำงานแก้ไขปัญหาคนไทยไร้สิทธิร่วมกันผลักดัน “กองทุนรักษาพยาบาลคนไทยไร้สิทธิ” หรือหน่วยเงินกองกลางสำหรับดูแลบุคคลอยู่ในระหว่างการพิสูจน์สถานะโดยเฉพาะ ในขณะที่ปัญหาข้างในระบบพิสูจน์สถานะ ซึ่งประกอบไปด้วยการใช้ดุลพินิจของเจ้าหน้าที่อย่างไม่เป็นไปตามหลักเกณฑ์ การเรียกเก็บเงินค่าทำบัตรประชาชนเกินอัตรา และการใช้วิธีตรวจดีเอ็นเอเกินความจำเป็น ได้แสดงให้เห็นว่างานของกระทรวงมหาดไทย ซึ่งดูแลด้านการปกครองท้องที่ และกระทรวงยุติธรรมซึ่งดูแลด้านนิติวิทยาศาสตร์เหลื่อมทับกัน
ท่ามกลางปัญหาหลักประกันสุขภาพที่ไม่ครอบคลุมทุกชีวิต ระบบทะเบียนราษฎรที่กีดกันประชาชน และปัญหาในแต่ละพื้นที่ที่อาศัยการแก้ไขที่เฉพาะตัว การลงนามความร่วมมือ “พัฒนาการเข้าถึงสิทธิหลักประกันสุขภาพของคนไทยมีปัญหาสถานะทางทะเบียน” ระหว่าง 4 กระทรวง (กระทรวงมหาดไทย กระทรวงยุติธรรม กระทรวงสาธารณสุข กระทรวงการพัฒนาสังคมและความมั่นคงของมนุษย์) และ 5 หน่วยงาน (กรุงเทพมหานคร สำนักงานกองทุนสนับสนุนการสร้างเสริมสุขภาพ (สสส.) องค์การแพลน อินเตอร์เนชั่นแนล ประเทศไทย มูลนิธิพัฒนาที่อยู่อาศัย และสำนักงานหลักประกันสุขภาพแห่งชาติ [สปสช.]) จึงเกิดขึ้น เพื่อกำหนดทิศทางในการแก้ไขปัญหาร่วมกันระหว่างหน่วยงานที่มีหน้าที่ยุติปัญหาคนไทยไร้สิทธิ
อนาคตของผู้มีปัญหาสถานะทางทะเบียนจะเป็นอย่างไร?
“มีกรณีหนึ่ง เจ้าหน้าที่ระดับสูงที่ผลักดันเรื่องคนไทยไร้สิทธิต้องโทรไปคุยกับทะเบียนอำเภอให้ สุดท้ายทางทะเบียนก็ไปเพิ่มชื่อในทะเบียบบ้านและถ่ายบัตรประชาชนให้ ถ้าไม่เจอคนช่วยก็อาจจะไม่ได้บัตร การจะให้คน ๆ หนึ่งเข้าสู่กระบวนการพิสูจน์สถานะบุคคลมันไม่ใช่เรื่องง่าย ทำด้วยตัวเองยากมาก ต้องมีช่องทางและคนแนะนำ” พี่หน่อยเล่า
ในระดับนโยบายรัฐนั้น กระทรวงมหาดไทยได้รับมอบหมายให้สร้างระบบข้อมูลและระเบียบปฏิบัติที่ชัดเจนในกรณีของคนไทยไร้สิทธิ โดยฐานข้อมูลดังกล่าวจะต้องเชื่อมโยงกับฐานข้อมูลของสปสช. อีกสิ่งหนึ่งที่จะได้รับการพัฒนาคือระบบลงทะเบียนบุคคลที่ไม่มีสิทธิสถานะ โดยเฉพาะในแผนกสังคมสงเคราะห์ของโรงพยาบาล ข้อมูลที่ได้มาจะถูกบันทึกลงในระบบที่เข้าถึงได้โดยหน่วยงานที่มีบทบาทในการยุติปัญหาคนไทยไร้สิทธิอีกที เมื่อลงทะเบียนแล้ว บุคคลนั้นจะได้รับสิทธิในการรักษาพยาบาลจากกองทุนรักษาพยาบาลคนไทยไร้สิทธิในระหว่างที่กำลังรอพิสูจน์สถานะของตน โดยกระบวนการตรวจดีเอ็นเอและการสืบค้นหลักฐานยืนยันประวัติชีวิตจะได้รับความช่วยเหลือโดยสถาบันนิติวิทยาศาสตร์ และคณะทำงานด้านกฎหมายสิทธิสถานะ
สำหรับกระบวนการพิสูจน์สถานะ จะต้องสามารถสืบค้นข้อมูลและจัดส่งเอกสารผ่านระบบออนไลน์ได้ เนื่องจากที่ผ่านมามีปัญหาในเรื่องการเดินทางข้ามจังหวัดเพื่อติดต่อฝ่ายทะเบียน โดยเฉพาะสำหรับคนสูงอายุ บุคคลที่มีปัญหาด้านการเงิน และอาศัยอยู่ในถิ่นที่ห่างไกล ในกรณีของเยาวชนเอง เมื่อผู้ปกครองอาศัยอยู่คนละที่ หรือไม่มีพื้นที่ทำงานที่แน่นอน การเดินทางมาสถานที่หนึ่งเพื่อเซ็นรับรองบัตรประชาชนของบุตรก็เป็นสิ่งที่เป็นไปได้ยาก
ในระดับท้องที่ มูลนิธิพัฒนาที่อยู่อาศัย ร่วมกับสถาบันวิจัยสังคม จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย ด้วยการสนับสนุนจากสสส. ได้อยู่ในช่วงพัฒนากลไกจุดจัดการปัญหาการเข้าไม่ถึงหลักประกันสุขภาพ โดยพื้นที่นำร่องสำหรับทดลองกลไกดังกล่าวประกอบด้วยสงขลา ตรัง กาญจนบุรี เชียงใหม่ ศรีสะเกษ และสุรินทร์ ภายในหกจังหวัดที่ถูกเลือกนั้น เครือข่ายดูแลคนไทยไร้สิทธิในพื้นที่ต่าง ๆ จะได้รับความรู้เพิ่มเติมเกี่ยวกับการทำงานเคียงคู่โรงพยาบาล หน่วยทะเบียนขององค์การปกครองท้องถิ่น และสถานคุ้มครองคนไร้ที่พึ่ง เพื่อที่หน่วยงานและแกนนำชุมชนจะได้มีแนวทางในการผลักดันสิทธิของคนไทยที่มีปัญหาสถานะทางทะเบียน และสามารถให้ความช่วยเหลือบุคคลที่กำลังเผชิญปัญหานี้ในท้องที่ตัวเองได้
ในระยะเวลาสองถึงสามปีมานี้ มีผู้คนแสดงตัวในฐานะคนไทยไร้สิทธิมากขึ้น เนื่องจากว่านโยบายสวัสดิการต่าง ๆ ของรัฐขยายตัว แต่ยังตั้งอยู่บนเงื่อนไขที่ว่าบุคคลนั้น ๆ จะต้องมีบัตรประชาชน บัตรประชาชนคือใบเบิกทางสำหรับการใช้สิทธิสุขภาพ สวัสดิการแห่งรัฐ เบี้ยผู้สูงอายุ บัตรพิการ มาตรการเยียวยา “เราไม่ทิ้งกัน” การเข้ารับบริการตรวจหาเชื้อ COVID-19 สวัสดิการคนจน กระทั่งการฌาปนกิจและการจัดพิธีงานศพตามความเชื่อก็ต้องใช้บัตรประชาชน ไม่อย่างนั้นศพของผู้ที่มีปัญหาสิทธิสถานะจะถูกปฏิบัติในฐานะศพไร้ญาติ
เป็นเรื่องน่าเศร้าที่คนที่มีปัญหาสิทธิสถานะได้ทำงานและเสียภาษีให้กับประเทศไทย แต่กลับไม่ได้รับการดูแลคุ้มครอง และไม่ได้รับอนุญาตให้เรียกตัวเองว่าเป็นคนไทยได้ จนกว่าจะได้เลขสิบสามตัวมาครอบครอง
บางทีคำถามอาจจะต้องเปลี่ยนจาก “เป็นคนไทยทำไมไม่มีสิทธิ?” เป็น “ทำไมเขาถึงไม่มีสิทธิเป็นคนไทยตั้งแต่แรก?”
“คนไทยไร้สิทธิเหมือนสายลม รู้สึกว่ามี แต่เราไม่เห็น ไม่รู้ว่าเป็นใคร ถ้าไม่เจ็บป่วย ไม่จำเป็นเขาจะไม่แสดงตัว อยู่เงียบ ๆ จะปลอดภัย เรารู้สึกว่าสถานการณ์เหมือนบังคับให้เขาไม่ใช่คน”
พี่หน่อยพูดปิดท้าย